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东宁市纪委准确把握审查、审理、案管三者关系
为执纪审查扎牢篱笆
来源:清风雪城 发布时间:2017-12-28 09:05 点击:次
党的十八大以来，各级纪检监察机关按照中央提出的“三转”要求，聚焦中心任务，把工作重点转到党章赋予纪委监督执纪问责上来。纪委作为党内监督专责机关，监督执纪是纪委最重要的权力，也最容易出问题，这就要求我们必须抓住关键，强化监督，厘清纪律审查中重要部门执纪审查、案件审理和案件监督管理之间的关系，让相互协作、相互制约、相互监督成为常态，使广大纪检监察干部聚焦监督执纪问责主业，踩着不变的步伐，把握节奏力度，把党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。
一、理解执纪审查、案件审理、案件监督管理三者内涵
执纪审查又称纪律审查，是指纪检监察机关按照规定的程序、方法、手段和措施，对已经立案的违反党的纪律的案件通过收集证据，查明违纪事实的活动。执纪审查工作是纪检监察机关纪律审查的重要组成部分。以往，纪检监察机关习惯将查处党员干部违纪违法问题称作“查办案件”。党的十八大以来，中央纪委逐渐淡化这一提法，将之改称“纪律审查”。从“查办案件”到“纪律审查”的变化，意味着对党章规定的回归，对本职工作的聚焦；意味着观念的转化，方式方法的创新；意味着坚持把纪律和规矩挺在法律前面，惩就是治，治标与治本的有机统一。称谓变化的背后，是认识和内涵的深化，是惩腐力度的加大和工作标准要求的提高，体现了纪委职能的重大转变。
案件审理，是指对纪律审查结束的违反党的纪律和政纪纪律的案件，依照规定所做的审核处理活动。案件审理是纪律审查过程中重要组成部分，是审查处理违反党纪、政纪案件必经程序，也是处理违纪案件的最后一道环节。案件审理工作按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”的二十四字要求，依规依纪，提出纪律处理或纪律处分意见，提交纪委常委会或监察机关局长办公会审定，维护纪律的严肃性，确保审查的质量，使之经得起历史的检验。
案件监督管理，是指纪检机关承担案件监督管理职责的专门机构和专门人员依照有关规定对本级纪检机关和下级纪检机关监督执纪工作全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能。案件监督管理部门还要承担同级党委反腐败协调小组办公室的日常工作。负责与反腐败协调小组成员单位进行沟通联系，协助承办反腐败协调小组工作会议，督促落实会议决定事项，组织协调境外追逃追赃重要案件等工作。
二、厘清执纪审查、案件审理、案件监督管理三者之间的关系
《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《工作规则》）第五条规定，“创新组织制度，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制……，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查；案件监督管理部门负责综合协调和监督管理，案件审理部门负责审核把关”。
通过对上述三者内涵的阐述以及《工作规则》第五条之规定，由此可见，执纪审查与案件审理本质上是相互协调、相互制约的关系。案件监督管理和执纪审查是监督与被监督的关系。
执纪审查部门和案件审理部门同为纪检监察机关内设纪律审查部门，都是纪律审查的法定程序，工作职责虽然不同，但目标、证据标准一致。审查党员、党组织和监察对象违反党纪政纪案件，一般要经过受理检举控告、初步核实、立案、审查、审理、批准和执行等一系列环节和程序。这些环节和程序是相互联系，缺一不可的，是不能相互替代的。而作为案件审理部门，从程序上看，既是执纪审查工作的继续，也是审查处理案件的最后环节。案件经过审理，可以使案件在纪委常委会或监察局局长办公会审定之前发现问题，弥补不足，使审查工作更扎实，让领导能够听到多方面意见，处理案件更全面。同时也可以充分听取受审查人员的意见和受处理人员的申诉，避免错案的发生，保障党员和监察对象的民主权利。从内部监督制约上看，审查部门和审理部门在纪律审查工作中分别行使不同的职权，它们之间的关系是对立统一的关系。分工是制约的基础，制约必须是在配合基础上的制约。审查部门和审理部门都存在制约和被制约，监督与被监督的关系。根据纪检监察法规的有关规定，审查部门和审理部门都可以对对方的意见提出异议，如不能协商一致，可提交纪委常委会或监察局局长办公会审定。这种监督制约作用可以防止审查中的主观片面性和局限性，最大限度减少工作失误，及时纠正纪检监察机关在执纪审查，遵守法定程序方面的偏差，防止和避免审查处理案件各个阶段可能发生的错误。一旦发生错误也便于及时发现和纠正，防止和减少错案发生。另外，案件审理部门通过对案件卷宗材料全面审核，对事实不清、证据不足的进行补充调查，对手续不全的要求补办手续，最大限度防止和避免审查中可能发生的失误、疏忽和差错，并提出审理部门对案件的定性处理意见，供纪委常委会或监察局长办公会参考，为纪检监察机关及时、正确处理违纪案件创造良好的条件。
《中国共产党纪律检查机关案件监督管理工作规则（试行）》第十八条规定：“案件监督管理部门对办案过程中遵守办案程序、履行办案手续、执行办案纪律的情况；使用重要办案措施的情况；办案场所安全保障情况；涉案款物暂扣、移交、保管以及处理等情况；保障被调查人员合法权益情况；其他需要监督检查的事项”。这一条的规定，把案件监督管理部门与审查部门之间的关系，定之为监督和被监督的关系。这种关系的建立对纪检监察机关整个纪律审查工作起到很好的保障作用。
三、运用中应注重的几个方面
为了将三者的关系更好地运用到实践中，笔者认为，应注重做好以下几个方面：
对于审查部门而言。一是重质量，标准要“高”。保证纪律审查的质量，其根本在于审查环节。要咬住这一环节不放松，并且着力提高对问题线索研判分析、谈话攻心、审查取证等能力。对事实证据、程序、时效、定性量纪等要规范操作。在收集证据时，要不仅找准实体方面的证据，按违纪构成要件予以收集，而且还要收集主体身份方面、违纪主观方面、有利于被审查人方面的证据，对收集的证据进行综合分析，形成相互印证、完整稳定的证据链。如果收集证据主体不明，就会把握不准方向，导致定性也不准确，所收集的证据也难免不到位，进而给案件审理带来障碍和困惑。二是搞协作，衔接要“紧”。审查阶段终结后，要做好审查环节与审理环节的紧密衔接，案件移送应预先留足审理时间，尽量避免扎堆移送，保证案件及时审结，不能错误地把审理当作“走程序、办手续”的过程。三是勤沟通，意见要“听”。在案件审查终结移送审理阶段，审查部门通常认为所审查的案件事实清楚，证据充分。而审理部门则注重合法、公正、疑似从无原则，对所有程序性和实体性材料进行逐一审核把关。由于所处的角度不同、审查部门和审理部门对事实认定和定性处理有不同的意见非常普遍，在此情况下，审查部门要充分和审理部门沟通，听取其意见，详细介绍其案卷上未能全面呈现的内容，如案发背景、有关涉案人员、被审查人员思想认识及其转变、发案单位制度运转现状等。同时，对出于客观原因未能达到审理部门要求的证据标准作好解释说明，确有缺陷不能形成证据链条的事实，不作为定性量纪的依据。
对于审理部门而言。一是定规章，依规操作。案件审理部门具有内部监督、事后监督的特点。既要围绕审理提前介入，抓好协调，审核把关等建立规章，使工作有据可依，还要对线索受理、初核、立案、审查、移送审理等逐一把关，规范操作，并要坚持审查与审理分离，审查人员不参与审理。二是常联系，准确认定。案件移送后，审理部门要及时与审查部门沟通，主动听取审查部门对案件背景、审查情况、问题性质等意见，以弥补书面审理的局限。同时注重发挥审理业务优势，在审查方案制定、证据合法收集、条规适用等方面提出建设性意见，以便于双方形成方向、目标一致，确保纪律审查执行到位。三是灵活办，形成共识。对审理中发现的问题，应及时与审查承办人沟通协商，坦诚交换意见，找出分歧原因，力求达成共识。在沟通交换意见时，要注意方式方法，以理服人，当在重大事项上存有严重分歧时，可以提请纪委常委会、监察局长办公会审定，确保案件审理和执纪审查两部门工作在合理的区间协同开展。
对于案件监督管理而言。一是强化督查，当好“监督员”。加大纪律审查力度，把审查违纪违规案件和安全审查有机结合起来，强化监督检查。严明审查纪律，对初核、立案、审查、审理等各个环节，实行全程纪实化监督管理。严格执行涉案款物的暂扣、移交、保管等程序。要采取走下去，靠前指导方式，加强对基层单位执纪审查工作的检查指导，随时发现问题，及时督促整改。二是强化协调，当好“协调员”。要充分发挥反腐败领导小组的作用，加强与司法、审计、信访等部门联系协作，注重从司法裁决、审计报告、信访维稳中发现问题，定期召开会议对问题线索进行分析研判，加大组织协调、实现优势互补，切实增强反腐败“一盘棋”意识，做到规范处置、快查快办快结。三是强化管理，当好“管理员”。按照《监督执纪工作规则》，认真把握问题线索“四类处置方式”与监督执纪“四种形态”的关系，通过登记、分类、归档，建立问题线索台账等方式，对重要问题线索，集中管理、规范处置、分流督办；建立重要问题线索排查机制，重点对违反政治纪律、贪污贿赂，侵害群众利益等问题线索进行筛选排查，增强线索处置的透明度。
一、理解执纪审查、案件审理、案件监督管理三者内涵
执纪审查又称纪律审查，是指纪检监察机关按照规定的程序、方法、手段和措施，对已经立案的违反党的纪律的案件通过收集证据，查明违纪事实的活动。执纪审查工作是纪检监察机关纪律审查的重要组成部分。以往，纪检监察机关习惯将查处党员干部违纪违法问题称作“查办案件”。党的十八大以来，中央纪委逐渐淡化这一提法，将之改称“纪律审查”。从“查办案件”到“纪律审查”的变化，意味着对党章规定的回归，对本职工作的聚焦；意味着观念的转化，方式方法的创新；意味着坚持把纪律和规矩挺在法律前面，惩就是治，治标与治本的有机统一。称谓变化的背后，是认识和内涵的深化，是惩腐力度的加大和工作标准要求的提高，体现了纪委职能的重大转变。
案件审理，是指对纪律审查结束的违反党的纪律和政纪纪律的案件，依照规定所做的审核处理活动。案件审理是纪律审查过程中重要组成部分，是审查处理违反党纪、政纪案件必经程序，也是处理违纪案件的最后一道环节。案件审理工作按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”的二十四字要求，依规依纪，提出纪律处理或纪律处分意见，提交纪委常委会或监察机关局长办公会审定，维护纪律的严肃性，确保审查的质量，使之经得起历史的检验。
案件监督管理，是指纪检机关承担案件监督管理职责的专门机构和专门人员依照有关规定对本级纪检机关和下级纪检机关监督执纪工作全过程进行监督管理，履行线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等职能。案件监督管理部门还要承担同级党委反腐败协调小组办公室的日常工作。负责与反腐败协调小组成员单位进行沟通联系，协助承办反腐败协调小组工作会议，督促落实会议决定事项，组织协调境外追逃追赃重要案件等工作。
二、厘清执纪审查、案件审理、案件监督管理三者之间的关系
《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《工作规则》）第五条规定，“创新组织制度，建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制……，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查；案件监督管理部门负责综合协调和监督管理，案件审理部门负责审核把关”。
通过对上述三者内涵的阐述以及《工作规则》第五条之规定，由此可见，执纪审查与案件审理本质上是相互协调、相互制约的关系。案件监督管理和执纪审查是监督与被监督的关系。
执纪审查部门和案件审理部门同为纪检监察机关内设纪律审查部门，都是纪律审查的法定程序，工作职责虽然不同，但目标、证据标准一致。审查党员、党组织和监察对象违反党纪政纪案件，一般要经过受理检举控告、初步核实、立案、审查、审理、批准和执行等一系列环节和程序。这些环节和程序是相互联系，缺一不可的，是不能相互替代的。而作为案件审理部门，从程序上看，既是执纪审查工作的继续，也是审查处理案件的最后环节。案件经过审理，可以使案件在纪委常委会或监察局局长办公会审定之前发现问题，弥补不足，使审查工作更扎实，让领导能够听到多方面意见，处理案件更全面。同时也可以充分听取受审查人员的意见和受处理人员的申诉，避免错案的发生，保障党员和监察对象的民主权利。从内部监督制约上看，审查部门和审理部门在纪律审查工作中分别行使不同的职权，它们之间的关系是对立统一的关系。分工是制约的基础，制约必须是在配合基础上的制约。审查部门和审理部门都存在制约和被制约，监督与被监督的关系。根据纪检监察法规的有关规定，审查部门和审理部门都可以对对方的意见提出异议，如不能协商一致，可提交纪委常委会或监察局局长办公会审定。这种监督制约作用可以防止审查中的主观片面性和局限性，最大限度减少工作失误，及时纠正纪检监察机关在执纪审查，遵守法定程序方面的偏差，防止和避免审查处理案件各个阶段可能发生的错误。一旦发生错误也便于及时发现和纠正，防止和减少错案发生。另外，案件审理部门通过对案件卷宗材料全面审核，对事实不清、证据不足的进行补充调查，对手续不全的要求补办手续，最大限度防止和避免审查中可能发生的失误、疏忽和差错，并提出审理部门对案件的定性处理意见，供纪委常委会或监察局长办公会参考，为纪检监察机关及时、正确处理违纪案件创造良好的条件。
《中国共产党纪律检查机关案件监督管理工作规则（试行）》第十八条规定：“案件监督管理部门对办案过程中遵守办案程序、履行办案手续、执行办案纪律的情况；使用重要办案措施的情况；办案场所安全保障情况；涉案款物暂扣、移交、保管以及处理等情况；保障被调查人员合法权益情况；其他需要监督检查的事项”。这一条的规定，把案件监督管理部门与审查部门之间的关系，定之为监督和被监督的关系。这种关系的建立对纪检监察机关整个纪律审查工作起到很好的保障作用。
三、运用中应注重的几个方面
为了将三者的关系更好地运用到实践中，笔者认为，应注重做好以下几个方面：
对于审查部门而言。一是重质量，标准要“高”。保证纪律审查的质量，其根本在于审查环节。要咬住这一环节不放松，并且着力提高对问题线索研判分析、谈话攻心、审查取证等能力。对事实证据、程序、时效、定性量纪等要规范操作。在收集证据时，要不仅找准实体方面的证据，按违纪构成要件予以收集，而且还要收集主体身份方面、违纪主观方面、有利于被审查人方面的证据，对收集的证据进行综合分析，形成相互印证、完整稳定的证据链。如果收集证据主体不明，就会把握不准方向，导致定性也不准确，所收集的证据也难免不到位，进而给案件审理带来障碍和困惑。二是搞协作，衔接要“紧”。审查阶段终结后，要做好审查环节与审理环节的紧密衔接，案件移送应预先留足审理时间，尽量避免扎堆移送，保证案件及时审结，不能错误地把审理当作“走程序、办手续”的过程。三是勤沟通，意见要“听”。在案件审查终结移送审理阶段，审查部门通常认为所审查的案件事实清楚，证据充分。而审理部门则注重合法、公正、疑似从无原则，对所有程序性和实体性材料进行逐一审核把关。由于所处的角度不同、审查部门和审理部门对事实认定和定性处理有不同的意见非常普遍，在此情况下，审查部门要充分和审理部门沟通，听取其意见，详细介绍其案卷上未能全面呈现的内容，如案发背景、有关涉案人员、被审查人员思想认识及其转变、发案单位制度运转现状等。同时，对出于客观原因未能达到审理部门要求的证据标准作好解释说明，确有缺陷不能形成证据链条的事实，不作为定性量纪的依据。
对于审理部门而言。一是定规章，依规操作。案件审理部门具有内部监督、事后监督的特点。既要围绕审理提前介入，抓好协调，审核把关等建立规章，使工作有据可依，还要对线索受理、初核、立案、审查、移送审理等逐一把关，规范操作，并要坚持审查与审理分离，审查人员不参与审理。二是常联系，准确认定。案件移送后，审理部门要及时与审查部门沟通，主动听取审查部门对案件背景、审查情况、问题性质等意见，以弥补书面审理的局限。同时注重发挥审理业务优势，在审查方案制定、证据合法收集、条规适用等方面提出建设性意见，以便于双方形成方向、目标一致，确保纪律审查执行到位。三是灵活办，形成共识。对审理中发现的问题，应及时与审查承办人沟通协商，坦诚交换意见，找出分歧原因，力求达成共识。在沟通交换意见时，要注意方式方法，以理服人，当在重大事项上存有严重分歧时，可以提请纪委常委会、监察局长办公会审定，确保案件审理和执纪审查两部门工作在合理的区间协同开展。
对于案件监督管理而言。一是强化督查，当好“监督员”。加大纪律审查力度，把审查违纪违规案件和安全审查有机结合起来，强化监督检查。严明审查纪律，对初核、立案、审查、审理等各个环节，实行全程纪实化监督管理。严格执行涉案款物的暂扣、移交、保管等程序。要采取走下去，靠前指导方式，加强对基层单位执纪审查工作的检查指导，随时发现问题，及时督促整改。二是强化协调，当好“协调员”。要充分发挥反腐败领导小组的作用，加强与司法、审计、信访等部门联系协作，注重从司法裁决、审计报告、信访维稳中发现问题，定期召开会议对问题线索进行分析研判，加大组织协调、实现优势互补，切实增强反腐败“一盘棋”意识，做到规范处置、快查快办快结。三是强化管理，当好“管理员”。按照《监督执纪工作规则》，认真把握问题线索“四类处置方式”与监督执纪“四种形态”的关系，通过登记、分类、归档，建立问题线索台账等方式，对重要问题线索，集中管理、规范处置、分流督办；建立重要问题线索排查机制，重点对违反政治纪律、贪污贿赂，侵害群众利益等问题线索进行筛选排查，增强线索处置的透明度。